【非常時期非常手段？5個QA解析「醫事人員出國禁令」爭議】
楊惠中│周宇修│劉繼蔚│陳亮甫
【報導者The Reporter】
生活．醫藥
採訪：林雨佑、嚴文廷
中央流行疫情指揮中心指揮官陳時中昨天宣布，「醫事人員除報准之外，不得出國」，引發醫界輿論聲浪。不只醫療人員，澎湖、基隆、台中、台南等縣市也宣布，禁止公務員前往疫情旅遊警示國家。
但為了防疫需要，非得要用法律強制規定嗎？現有法源依據為何？將第一線與診所醫事人員劃分規範有依據嗎？這與17年前SARS「落跑醫師」釋憲案，有何不同？
《報導者》專訪人權、法律專家，以及台北市醫師職業工會祕書長，從法律面提出如何在法令、人權及緊急防疫任務中達到平衡。
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COVID-19（武漢肺炎）疫情持續蔓延，中國疫情還未減緩之際，繼韓國宣布爆發社區感染後，伊朗與義大利確診病例數不斷攀升，中央流行疫情指揮中心指揮官陳時中在23日宣布，為保全台灣醫療系統，醫事人員除報准之外，不得出國，引爆醫界議論紛紛。衛福部解釋，限令以醫院第一線人員為主，診所不此限，疫情險峻的中港澳嚴格禁止前往，其他旅遊警示區需報准。
但國家有權力限制人民的出國的自由嗎？是否有足夠的法源依據可以遵循？以及怎麼做才合理合法，《報導者》訪問台灣人權促進會會長周宇修、劉繼蔚、楊惠中、台北市醫師職業工會祕書長陳亮甫，提出五大問題面向，解析台灣相關法令的規範、醫事人員權利義務，專業人力如何在法令、人權及緊急防疫任務中達到平衡。
Q1：政府有權利限制任何人的行為自由嗎？
中華民國《憲法》第10條明定人民有居住及遷徙之自由，「不能出國」就是限縮行動自由，限制醫事人員正當性與必要性在哪裡？行政部門必須講清楚，否則跳過法律程序，逕自公布禁令，有違憲之虞。
限制出境即侵害《憲法》第10條保障的「遷徙自由」，大法官釋字558號雖曾做出解釋，「人民入出境之權利，並非不得限制」，但須符合《憲法》第23條，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要，否則不得以法律限制之。
目前只有重大刑案有逃亡之虞或逃漏稅等，經法院裁定才得以限制出境，甚至連公務人員懲戒都還可以出國。如果政府想要達到減少醫事人員出國，以免影響台灣將面臨進入社區感染階段後，嚴竣的防疫工作人力與能量之目的，其實有很多手段，包括勸導、溫情喊話；若採用禁止出國手段，會砥觸法律層面，目前的法規並不能限制人民行動自由，此例一開，又沒有充分法源依據，恐會損及《憲法》精神及台灣人權。
Q2：防疫如作戰，專業的醫事人員及公務員都是重要防疫網，應受特別「限制」嗎？
衛福部醫事司司長石崇良對此禁令做出解釋，醫療人員限制出國對象，以醫院第一線直接與照護病患相關之醫事人員為主，援引的法源依據為《醫療法》第27條和《醫師法》第24條，另明令已經被列為「第三級警告」的中、港、澳屬於嚴格禁止前往，但其他包含日本、新加坡、義大利、伊朗等被列為第一級注意或第二級警示的國家，則同意報准後前往。
但《醫療法》、《醫師法》和《傳染病防治法》並未明確限制醫事人員出國，僅敘明必須遵從主管機關指揮，指揮並不包括限制出國，如此擴大解釋，不符合比例原則。
除了醫事人員外，公務員也陸續被納入禁令。雖然行政院人事行政總處未發布全國公務員出國禁令，但交由各地方主管機關決定，截止24日已有澎湖縣、基隆市、台中市、台南市等縣市宣布，禁止公務員到疫情旅遊警示國家，其餘縣市則多半為柔性勸導。
但「禁止公務員出國」，同樣也沒有明確的法源依據。由於公務員跟國家之間的關係，屬於特別法律關係，即便主管可以利用准假與任意銷假召回的權限，或者透過既有對公務員前往大陸地區的管制，迂迴達成不准「請假」出國、不准去中國等目的，但終究不能在沒有明確法律規定的情況下，一律禁止公務員出國。
正在立法院審議的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》如果將限制醫事人員出國納入規範，取得法律上的授權，可以避免是否合憲的爭議，但特別條例的前提是「有期限」，待期限截止後，就不能禁止醫事人員出國。
Q3：禁令僅限醫院、不限診所，不同的醫事人員權利義務有不同嗎？
疫情指揮中心第一時間只說一句「醫事人員」禁止出國，後補充禁令僅限醫院、不及診所。然而，《醫事人員人事條例》第2條第1項規定之醫師人員，並未依其服務機構、或是否自行開業而區分不同的權利義務。
衛福部目前以《醫師法》裡醫師對天災事變及法令傳染病的預防事項，有遵從主管機關指揮的義務，以及《醫療法》於重大災害發生時，醫療機構依遵從主管機關指揮、派遣為法源依據，但這僅限定醫師以及醫療機構，只用這兩條法令來解釋禁令，並無法涵蓋所有醫事人員，更無法把診所及醫院醫事人員的權利義務做切分，更何況有些醫護並未具備公務員身分，以公益性質支援或完全配合禁令兩者差別很大。
Q4：醫事人員能不能抗命？SARS和平醫院落跑醫師釋憲案召示了什麼？
台北市和平醫院2003年發生院內SARS集體感染，台北市政府公布SARS緊急應變處理措施，召回和平醫院員工返院集中隔離，周姓醫師7天後才返院，遭到記過停職、更被冠上「落跑醫師」之惡名，其不服提出申訴，最終聲請釋憲，大法官釋字690號做出裁定，認為當時《傳染病防治法》中的採取必要之處置包含強制隔離，並與《憲法》人身自由無違背。但也有3名大法官提出不同意見書，對該案有不同見解，其中一位還是現任司法院長許宗力。
當時大法官許玉秀提出〈一個社會的文明程度，取決於對正當程序的堅持與實踐能力〉不同意見書指出，對於人身自由的剝奪，必須嚴格遵守正當法律程序原則。許宗力則指出，人身自由是最基本的人權，沒有人身自由，其他基本權的保障都將徒託空言，所以涉及人身自由的剝奪，是否符合正當程序，都應嚴格審查。
和平醫院封院是屬於限制《憲法》賦予人民的人身自由，現在禁止醫療人員出國則是限制居住遷徙自由，前者對於人民的權利侵害更大；兩個案例雖不盡相同，當時大法官之所以做出合憲的結果，是以當時已經無計可施的情境下，不得不做出斷然處置，所以給予合憲解釋。時空環境轉移到現在，當台灣的防疫工作尚稱有秩序，也未達疫情失控，防疫指揮官以口頭的行政命令禁止醫事人員出國，恐怕釋憲的結果會有所不同。
舉例來說，當時面對這麼嚴峻的SARS疫情，從來沒有人遭遇過，因此沒辦法做出冷靜而正確的判斷，就如同新手駕駛，給予的寬容度比較高，但換成已經面臨第二次的老手，是否用同樣標準看待，這就有討論的空間。當台灣尚未達到疫情失控，就突然宣布要禁止醫事人員出國，恐怕會認定不是絕對必要的行為。
Q5：為了防疫需要，如不以法律規範，還能如何讓醫事人員減少出國、避免防疫人力缺失？
事實上，醫療人員對於中央流行疫情指揮中心發布的旅遊疫情警示，本來就會掌握，並根據警示決定避免前往該地區，加上醫護人員工作上已經早有心理準備，在疫情緊繃的這段時間，恐怕無法按照原本計畫排假，受到禁令衝擊的人數並不多，是否還需要用到法律授權上有爭議的禁令，有待商榷。
各家醫院也早已柔性勸導同仁避免出國，以免返台後因為居家檢疫、隔離而產生人力缺口，第一線醫院已經透過內部的人力調度因應。至於如果醫院本來准假，在禁令公布後又要銷假，就要看契約中是否有提到銷假規定，如果沒有、反而會出現爭議，醫師也可以主張說他不要遵守。
包括台北巿醫師職業工會、台大醫院企業工會、嘉基工會，也陸續發出聲明強調，醫院同仁都願意共體時艱，堅守崗位，但政府及醫療機構也應儘速與工會及員工協商，無論因為接觸疑似個案、在限制令之前進出疫情警示國家後，必須自主健康管理、隔離的風險，不能只讓第一線醫事人員承擔，應給予有薪公假；而為了強化防疫網，包括疫情期間的加班費、旅遊損失等，也應提供相關補償，共同以「非侵害式」的手段，讓醫事人員與政府達成一致的目標。
楊惠中、周宇修、劉繼蔚、陳亮甫(2020)，「非常時期非常手段？5個QA解析『醫事人員出國禁令』爭議」，報導者The Reporter，2月24日，生活醫療版。
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